A obrigação constitucional de as comissões instruírem as proposições no processo legislativo

24 set
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A Constituição Federal, no processo legislativo, prevê, em caráter excepcional, apenas duas hipóteses para a deliberação plenária de proposição, na ordem do dia, sem que a instrução seja concluída, ou seja, sem que os pareceres das comissões sejam elaborados, disponibilizados e divulgados. A regra geral, portanto, mesmo quando o projeto tramita em regime de urgência, é a que indica a necessidade de as comissões realizarem o seu trabalho com o objetivo de instruir a proposição com informações que expliquem e documentem o problema que lhe deu causa e a solução que ela apresenta, bem como com debates públicos sobre o seu impacto social, por meio de audiências públicas e de participação popular, quando for o caso. Falemos então das exceções!

A primeira exceção consta no art. 64 da Constituição Federal, que trata da tramitação de projeto de lei com tramtiação em regime de urgência, a pedido do chefe do poder executivo (rito processual legislativo sumário). O rito de urgência estabelece que, caso a câmara dos deputados e o senado federal não se manifestem, cada qual, sucessivamente, até 45 dias, sobre a proposição, será esta incluída na ordem do dia, sobrestando-se à deliberação quanto aos demais assuntos, para que se ultime a votação. A lei orgânica do município recepciona essa possibilidade constitucional em seu texto, autorizando o prefeito a acionar esse caminho processual.

A segunda exceção consta no art. 66 da Constituição Federal, que trata da tramitação do veto. Nesse caso, aplica-se a mesma regra processual prevista no art. 64, porém após o decurso do prazo de 30 dias. Também a lei orgânica do município recepciona essa via processual, em decorrência do princípio da simetria.

Tanto na tramitação de projeto de lei em regime de urgência, como na tramitação do veto, após findar os prazos definidos nos referidos artigos, a Constituição Federal excepcionalmente admite a inclusão dessas matérias na ordem do dia da sessão plenária para deliberação, sem os pareceres das comissões. Nos demais casos, a elaboração de pareceres, pelas comissões, é obrigatória. Essa premissa aplica-se às casas parlamentares estaduais e municipais, em razão do já referido princípio da simetria. A ausência de pareceres das comissões configura hipótese de inconstitucionalidade formal, na medida em que tal omissão contamina o processo de construção da lei.

A atuação das comissões da casa parlamentar insere-se no processo de elaboração da lei, ampliando o espaço para a legitimação técnica e política de seu conteúdo. A não realização dos trabalhos das comissões reduz a institucionalidade do poder legislativo, desqualifica a produção da lei e fragiliza o exercício da cidadania participativa.

322O Supremo Tribunal Federal – STF, em março de 2012, produziu mais um julgamento que confirma a necessidade do trabalho das comissões para a realização do devido processo legislativo. Na ADI 4.029, o STF declarou a inconstitucionalidade da Lei 11.516, de 2007, que criara a autarquia Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade, em razão de a tramitação da medida provisória que lhe deu causa (nº 366, de 2007) ter desprezado o trabalho da comissão competente (mista) para a sua instrução processual legislativa.

Nesse julgamento, o Ministro Luiz Fux, relator do processo, em seu voto, manifestou-se dizendo que “a importância das comissões mistas na análise e conversão de MPs não pode ser amesquinhada”. O Ministro Lewandovski, sobre a atuação das comissões, referiu: “a comissão deve se manifestar, não se omitir”.

Observa-se, portanto, que o STF, na ADI 4.029, confirmou a orientação constitucional que indica a indisponibilidade do trabalho das comissões, ou seja, não pode uma casa parlamentar não realizar a instrução processual legislativa de uma proposição. Assim, quando o presidente do poder legislativo propõe aos seus colegas parlamentares a dispensa dos pareceres das comissões, o que ele está propondo, na prática, é o descumprimento da Constituição Federal.

Texto elaborado por:
André Leandro Barbi de Souza, advogado, sócio-diretor e fundador do IGAM, professor com especialização em direito político, autor do livro A LEI, SEU PROCESSO DE ELABORAÇÃO E A DEMOCRACIA.

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